征地制度改革未有穷期美食美食

核心提示:这是自国内PM2.5检测推行以来的首宗大气污染环境公益诉讼。此案更大的意义在于，这起环境公益诉讼案的原告为广州市番禺区检察院。

从更长远的角度看，土地管理法针对征地补偿制度的修法行动，也为下位法的出台铺平了道路。

2012年 月全国两会期间，温家宝总理公开承诺，将制定农村集体土地征收补偿条例。该年7月又有消息称，国土资源部起草的相关条例草案已提交国务院。但依据物权法所规定的 征收集体的土地必须依照法律规定的权限和程序 ，作为上位法的土地管理法必须先行修改，相关行政法规才能继续跟进。

也正因此，土地管理法修法草案在确立征地补偿基本原则的同时，也明确作出授权，规定 征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

这意味着，修法草案未来一旦通过，并非征地补偿制度改革的终点，而是新的起点，各层级下位法的出台将进入倒计时。

应当承认，征地补偿问题极为复杂，因经济水平不同，各地承受能力差异极大，因而由法律确定原则框架，下位法规定具体细则，是一种务实的制度选择。但是在 土地财政 高温不退的现实语境下，相关行政法规的制定，会不会因地方政府的掣肘而偏离 公平补偿 的轨道？尤其是制订具体标准的权力直接下放给省级政府，会不会为 利益自保 提供便捷之利？不免令人担心。

统计显整整20年了示，早在2005年就已启动的各地征地补偿标准制定，直到2010年，仅有约三分之二的省市区公布了标准，且普遍存在补偿水平低、补偿不到位等问题。那么这一回，会不会又重蹈覆辙？

避免这一危险的出路在于，在相关下位法的制订过程中，通过征集意见、听证等公众参与和民主机制，倾听社会尤其是农民的合理诉求，以制约政府过于强大的单方话语权。同时，人大通过备案审查等机制，对下位法是否符合法律的基本精神和原则进行有效监督。

问题的另一面是，在确定征地补偿的具体标准时，如何合理平衡各方利益？

有舆论担心，大幅度提高征地补偿，势必推高征地成本，妨碍城市化、工业化进程。因此抬升的房价，也会转嫁到消费者头上，使中低收入者面临更加离谱的高房价。

在土地管理法修法草案审议过程中，亦有全国人大常委会委员对取消 0倍补偿上限 表示异议，认为无上限的补偿，会在城市周围因征地形成一个 暴富圈 ，提高土地流转成本，造成新的不公。

而在现实生活中，一些大城市郊区确已出现了征地过度补偿现象。因土地价值高，被征地农民获得远远超过期望值的高额补偿，一夜暴富，而未列入征地区域的邻近称很多新兴市场国家货币的贬值会对这些国家的能源产品需求造成打击。农民，大多对此无比羡慕，感叹时运不济，翘首盼望下一次馅饼能砸到自己头上，这与其它地区农民的畏惧、抵制心态形成了鲜明对比。与此同时，由于过快上升的征地拆迁成本与难以抑制的高房价形成恶性循环，甚至导致市政建设和重点村改造停滞，北京等一些大城市近年来已被迫考虑重新调低补偿标准。

同时应当看到，按照现有体制，农村土地属于集体所有，而非农民私产，因而在征地补偿的制度安排上，还必须考虑集体的收益。

过低的补偿标准违背社会公正原则，损害农民合法权益；过高的补偿又不利于合法征地，阻碍 公共利益 的实现。如何合理平衡国家、集体和个人的利益，既避免人为压低，又防止漫天要价，乃是未来各地制定征地补偿标准所面临的重大考题。

治本改革之路径

在许多人看来，此次土地管理法修法草案没有对 公共利益 作出具体界定，是一个不小的遗憾。

尽管现行宪法、土地管理法等法律都强调基于公共利益需要才可以征地，但由于并未明确何谓公共利益，以及哪些建设项目属于公共利益范畴，导致征地实践中对 公共利益 扩大化解释的倾向极为严重，以 公共利益 为名行 商业利益 之实的现象比比皆是。多少开发区、房地产开发，乃至圈地炒地、乱占滥征等等，莫不顶着 公共利益 的光环，本来旨在维护多数人利益的 公共利益 ，因其模糊不清，反而成了利益集团乃至少数人牟利的工具。

正因此，必须尽快解开的一个悬念是，如何通过立法手段厘清 公共利益 的概念，划定公益性用地和经营性用地的界线。在此基础上，土地征用权的行使应当仅限于公共利益，其它用地项目不能滥用，只能通过市场机制获得。

从更深度的改革而言，要真正遏制滥占乱征、损害民权等现象，缓和因征地引发的农村社会冲突，仅仅提高征地补偿并不足够，而是应当打破地方政府的征地垄断权，缩小征地范围，允许部分集体土地上市交易、自由流转，使土地增值收益分配由政府主导逐步转向市场主导。倘若农民能成为土地交易的重要主体，拥有完整法律意义上的土地处分权，许多征地矛盾也就迎刃而解。

事实上，尽管现行法律有所限制，但一些地方农地入市的自发趋势已经不可阻挡，广东、成都、安徽等地的试点更是方兴未艾。不过，集体建设用地的流转范围、产权主体、收益分配等等，仍存许多争议，这也是未来土地管理法修改需要着力破解的难题。

有学者呼吁，应当尽快出台专门的土地征用法，确立和完善以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度，进一步契合市场经济和社会公平的要求。

亟需改变的还有一些地方政府沉迷于 土地财政 的观念和行为误区。从历史的角度看，我国工业化、城市化进程起步于社会资源极其有限的建国初期，只能以牺牲农业和农民利益为代价。而在改革开放、经济起飞后，这种思维依然根深蒂固，在一波波的圈地狂潮中，农民再次成为牺牲品。

据统计，2010年，全国土地财政收入高达2.9万亿，占地方公共财政的一半；2011年，尽管楼市调控呈高压之势，此项收入仍超 万亿。 土地财政 惯性之强，由此可见一斑。但与此同时，扣除不断推高的征地拆迁补偿等成本，地方政府从土地转让中获取的净收益日趋下降，2010年为155 4亿元，2011年大幅降为95 6.27亿元，而2012年预计仅有7595亿元， 土地财政 正逐渐成为鸡肋。

更重要的是，依靠倒卖土地虽然能在短期内扩张地方财源、支撑政绩工程，但这种竭泽而渔、饮鸩止渴的做法不仅难以为继，而且因损害民权、违背民心而埋下了巨大风险，由此可能激发的社会动荡和高昂代价，地方政府将难以买单。

要摆脱 土地财政 的阴霾，除了以 公正补偿 等原则抑制 卖地生财 的利益冲动，也需要通过税收等手段满足地方政府正当的财政需求，比如中央下放部分财税立法权，比如在推动集体土地自由流转的同时，允许政府从中收取合理的税费。

如果有那么一天，被征地农民能享有应有的权益和尊严，土地交易更多地由市场而非权力主导，违规征地难以越过法律监管和公共监督，经济动力不再源自掠夺式的圈地炒地，政府运转无需依赖 土地财政 ，官员升迁与GDP和政绩工程彻底脱钩 那么征地将真正回归其公益、公正的本位，而这样的改革达成之时，也将是征地悲剧终结之日。

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